“双碳”目标下电力市场竞争性转型的法律制度构建

随着温室气体排放量的增加，气候变化已成为人类面临的共同挑战。森林火灾、泥石流、风暴潮等气候变化所带来的次生灾害正在不断影响社会经济发展、人类正常生活以及生态系统安全。为了遏制极端天气气候事件的频发，世界各国多措并举，中国也在2020 年提出了“双碳”目标，即中国将在2030 年与2060 年两个关键节点前分别实现碳达峰与碳中和。

“双碳”目标不仅是中国参与构建全球气候治理体系的重大战略决策，还会在能源领域引起一场经济与社会的系统性变革。国际能源署（IEA）最近发布的《全球能源行业2050 年净零排放路线图》预计，2035 年部分发达经济体电力总体实现净零排放；全球电力净零排放会在2040 年实现；2050 年全球风能和太阳能光伏发电将贡献近百分之七十的发电量。这意味着由高碳到低碳甚至是零碳的转型路径是中国电力市场所需要的理性选择，具体而言我国电力市场要摆脱先前以煤炭、石油为代表的高碳能源的生产与消费路径，稳步转型为以可再生能源发电为主的绿色道路。IEA 的报告中还指出，预计到2025 年电力行业将贡献出近四分之三的减排量，这表明需要加快以可再生能源为主的低碳能源的装机并网进程，从能源结构上削弱传统能源的占比。同时，还需要在电力消费和输配环节进行大规模转型，减少传统化石能源的利用，改进电网的传输能力。

如何应对“双碳”目标背景之下的低碳电力市场的构建，是摆在我们面前的一大议题。电力产业兼顾自然垄断性和可竞争性。经济学家科斯认为，自然垄断并不意味着没有竞争，也不是说二者之间是针锋相对的，只是蕴育了另一种形式的竞争，而售电侧的竞争性特质就是最好的证明。竞争是推动社会发展最重要的力量之一，能够促进社会诸多领域的进步。对市场的信任是我们构建实现“双碳”目标的低碳电力市场思想的认识前提，一旦垄断产生，就会阻碍开放经济体的形成。因此，构建竞争性电力市场是我国电力市场体制改革的首要任务，只有具备竞争性的市场结构，才可能构建各种可能的市场。

1 我国电力市场竞争现状及问题

在“双碳”目标的政策背景下，电力消费幅度不断提升，电力市场规模不断扩大，以水电、风能、光伏等可再生能源为代表的低碳能源推动能源结构转型已经成为共识。可再生能源应当被纳入多元化电力竞争性市场体系中，售电市场也需要完善的竞争性电力市场的法律规制，并且输配电环节可提高市场的竞争性。从目前情况来看，电力供给、消费、输配三个环节的竞争体系远没有到达预期，缺少竞争文化。

（1）电力供给环节：可再生能源并网中竞争秩序缺位。“双碳”目标提出后，可再生能源的发展潮流势不可挡。国家能源局数据显示，2021 年我国可再生能源装机规模突破10 亿kW，并且发电量约占社会总用电量的三分之一。我国电力系统引领“脱碳赛道”还需要依赖于大规模的可再生能源并网。从目前的政策分析，发改委和能源局共同发布的建立电力市场体系的指导意见中明确规定了建设目标和宏观发展要求，而能源局在每年度的可再生能源并网运行情况报告中更加重视装机规模、发电量、占比量等具体的数据。可见，可再生能源并网的竞争秩序并没有以法律的形式给予认定，缺少方向性的政策引导，致使竞争性秩序在建立过程中遇到阻碍。在能源交易市场中，竞争性秩序的轮廓还未明晰，基于可再生能源的分散性与波动性，可再生能源参与市场的竞争力大幅减弱，因此固定上网电价成为我国当前的可再生能源价格机制，政府激励手段代替市场激励措施。由政策和实践两种角度分析可得出，无论是在国家关于可再生能源并网的顶层设计中，还是在具体的能源交易过程中，都存在竞争性秩序缺位问题。可再生能源是实现“双碳”目标的重要抓手，电力行业的低碳化转型必须依赖于可再生能源的高比例覆盖。若不及时解决可再生能源并网过程中竞争性秩序缺位的问题，则会影响电力行业节能减排的进程。

（2）电力消费环节：售电市场中竞争的不充分。实现“双碳”目标，需要加快全面电气化和能源替代的进程，电力消费也需要从“高速度”到“高效率”的改变。售电市场是电力市场中具有代表性的可竞争环节，然而竞争机制却未能在该环节发挥出应有的效果。根据“电改9 号文”以及相关实施意见，电网企业组建的售电公司可以参与售电侧的竞争，此类售电公司具有明显的国有资本属性，比如由南方电网公司设立的南方能源公司，成功进入部分省份的售电公司名单，业务遍布全国。电网企业组成的售电公司基于自身的特殊属性，在售电渠道、规模、专业性上都远高于其他产权结构的售电公司。特定的利益集团行为会导致不恰当的资源配置以及利益争夺。国有企业有着与生俱来的资源禀赋，政府对于国有企业也有一定的资源倾斜。新的售电市场企业的经验、能力、设备等都还不成熟，无法凭借自身能力打破国企的在位优势。于是，售电侧的公平竞争秩序被扰乱，打击了其他产权结构企业参与市场竞争的积极性。

再者，在市场进入上存在隐性的制度壁垒。2013 年取消了售电公司进入市场的行政审批制度，但是2018 年颁布的《售电公司准入与退出管理办法》，对售电公司的资金规模、从业人员的专业性、经营场所和设备等都提出了具体要求，且在程序上要符合“注册→承诺→公示→备案”流程。所需要提交的材料和公示期间的等待对新进入的企业来说是一个耗费心力的过程。电网组建的售电公司在市场交易经验、市场势力、各方利益争夺等方面都对新进入的企业造成一定的威胁。若售电侧的市场竞争无法真正实现，则会阻碍零碳电力市场的建立。

（3）电力输配环节：竞争性转型下输配电网不适应。绝大部分的观念都认为输配电网代表一种典型的自然垄断。曾任国家电网公司总经理的刘振亚认为“应坚持现有输配一体化、调度和电网一体化的格局”。传统竞争在输配电网中几乎没有空间，其本质上都是垄断的。输配电网的所有权一般归属政府，或者是合作社共有（社员所有），或者受到公共事业规制的管控。然而，在实现碳达峰和碳中和的过程中，电力市场的供给侧和消费侧持续推进市场化进程，电力输配环节居于电力市场承上启下的阶段，势必要向着竞争友好的方向转型，这就需要运用法律制度手段来削弱电力输配环节对电力供给和电力消费环节的竞争活动造成的负外部性。

2 电力市场缺乏市场竞争机制的成因

为分析电力市场缺乏市场竞争机制的成因，重点讨论了电力市场供给、消费、输配三个环节中的竞争现状以及实际困境。就整体而言，目前的电力市场的竞争并不充分，竞争性秩序在部分环节中存在缺位的情况。竞争文化的不足导致无法调动电力市场主体的积极性，从而无法促使市场高效率运行。为了优化低碳能源的消纳和发展新的电网低碳模式，毫无疑问需要在完善电力市场竞争体系的过程中，针对电力市场竞争不足的原因作进一步的探讨。

（1）识别电力市场不同环节竞争属性的复杂性。电力的商品属性和公共产品属性会随着电力工业生产关系的变革而改变，电力属性经历了“商品→公共产品→商品”的轮回。目前，即使政府表面上从市场中抽身，但是未能将重要的经营要素交还给市场，电力呈现出来两种属性的杂糅，致使电力市场兼具竞争性与垄断性。电力市场的可竞争环节主要是指发售电环节，而自然垄断环节则是在电力输配环节。电力市场竞争性转型的制度障碍在于识别两种环节中的竞争属性、制度价值核心、产业秩序的倾向。毋庸置疑的是适用于发售电市场的竞争模式并不可生搬硬套于输配环节的竞争性转型。发售电环节需要解决的是市场竞争平等性的问题，规制市场中不正当的竞争行为，调动市场主体活力，努力改变发售电市场建立初期国有企业遗留下的独占市场技术和制度优势的局面。输配电环节则要实现监管方与被监管方的利益平衡，且关键点在于保障输配电网企业履行义务时能够获取预期收益。输配电网关乎国家与社会的电力安全，维护稳定的输配电网的市场经济秩序即是最佳选择，同时也要避免自然垄断的负外部性溢出的问题。所以，基于电力市场两个环节的不同属性，促进竞争性转型的手段也不尽相同，可竞争环节的重点在于竞争秩序的建立，而电力输配这一自然垄断环节则侧重于维护电力产业的秩序，保障上下游市场竞争的开展。

（2）制度设计上缺少对电力市场行政垄断的规制。实际上，《反垄断法》的规制对象并不完全适配于电力市场。现行的《反垄断法》针对的是经济性垄断，而电力市场需要规制的是行政性垄断。行政性垄断一般是指具有管理公共事务职能的组织因行政机关和法律、法规的授权而滥用行政权力以及限制竞争的行为。经济性垄断则是指经营主体为了垄断利润，利用自身经济实力或者市场优势来限制市场行政的行为。一直以来，经济性垄断是《反垄断法》规制对象的主体部分，行政性垄断是否属于《反垄断法》的规制范围直到目前都没有摆脱争议繁多的尴尬局面。所以，《反垄断法》里相关具体条文规定呈现出碎片化的状态，无法对实践中的行政性垄断问题提出类型化的解决措施。

《反垄断法》规制的精神是维护产权竞争过程中的市场经济秩序。简而言之，就是要反映出市场绩效。纵观电力市场运行的整体流程，发电市场缺少可再生能源并网过程的竞争秩序。同时，售电市场中国有企业有着在位优势，且在市场进入中存在隐性制度壁垒。输配电网的自然垄断属性自不待言。这些现状多少能够映射出电力市场中行政权力的支配地位，其导致电力市场竞争格局的差异性和不均衡性。法律保护的是竞争而不是竞争者。行政垄断会导致电力市场运行的效率低下，影响电力企业通过市场竞争对资源和要素的公平分配，扰乱正常的市场博弈秩序。电力市场中的企业将会没有动力进行技术创新和管理模式改革来降低成本，电力市场的效率远不及社会效率。此外行政垄断还会成为滋生腐败的温床，腐败可能会和经济增长同时出现，但额外成本是必然出现的产物，异化物品或服务的实际价值。如果腐败程度很高，电力市场则会陷入“ 腐败陷阱”之中，滋生出更多的腐败，严重抑制资源分配的合理性和经济增长的动力。

若要塑造电力市场的竞争优势，归根到底还是要造就制度优势。电力市场目前面临的是行政性垄断的问题，其阻碍了电力市场竞争机制的实现。电力市场需要鼓励各种产权结构的主体参与竞争，对新进入市场的企业也需要给予一定的资源倾斜，不能让某一特定主体成为电力市场的“代言人”。现行的《反垄断法》并不能给出较好的解决方案，制度设计一定要契合实际需要，才能有效解决电力市场的难题，万不可贸然适用现行的《反垄断法》。

（3）市场势力阻碍市场价格机制的形成。经济学家阿巴·勒纳是第一个界定市场势力定义的学者，他认为市场势力是企业将产品价格保持在边际成本之上的能力。从这个定义出发，可见市场势力和企业对价格的控制有着紧密联系。若企业不是价格接收者或者对市场价格有一定影响，那么该企业具有市场势力。市场势力的本质是妨碍新的竞争者进入并能够一直将价格提高到竞争性水平以上的能力。

市场势力会阻碍市场价格机制的发挥。价格机制在市场竞争过程中有着不可替代的地位，是最有效的资源调节机制，充分反映出市场的需求方向和成本变化。同时，价格机制也会影响市场竞争机制，价格是企业参与市场竞争的工具。在电力市场中，不合理且极高的市场价格就是市场势力被滥用的表现。首先从发电这一环节来看，发电市场的建设需要大量资金、时间，且要符合一定的环境保护要求，与建设所在地的地理环境有着密切联系。发电市场的天然进入壁垒可能会致使寡头垄断市场结构的出现。企业的目标是追求利润最大化，为了企业的长期利益，寡头垄断者都有动机去行使市场势力，比如短期压低电价打击新企业进入市场的积极性。放任这类企业使用市场势力来阻止出现新的竞争者，会造成电力市场价格机制的失效，影响电力市场竞争性转型的进程。对于实现“双碳”目标来说，则就是影响可再生能源并网的竞争秩序，减缓电力市场降碳的速度。相较于输配电环节，则是另一种情形下的市场势力的出现。市场势力与自然垄断是相伴相随的。输配电环节的自然垄断性赋予了自然垄断企业影响商品价格的能力，加强了政府对市场的干预以及公益性的追求目标。虽然基于电力市场的特殊属性，市场势力无法被完全根除，但可以通过有效的监管措施来缓解市场势力带来的负外部性，减轻市场竞争主体规模划分的不均衡性。

3 竞争性电力市场法律制度的构建

有学者曾将能源领域视为计划经济最后的堡垒。能源事关国家安全和国计民生，电力市场作为能源领域的一部分亦是如此，与经济发展以及社会稳定息息相关。但是，电力市场不能因此成为反垄断的法外之地，建立有效竞争的电力市场仍是我们的首要任务。基于电力市场同时具有自然垄断性和可竞争性的特点，在完善顶层设计的同时，也需要针对不同环节的特性进行法律激励或规制，运用法律手段打通电力市场的成长经脉。

3.1 《电力法》价值目标的重塑

我国《电力法》制定于1995 年，共经历了3 次小规模的修订，主要集中在措辞和程序性要求的改变。现行《电力法》仍带有旧体制机制下的色彩，其现代化程度远不及其他领域的法律，与电力体制改革的步调并不协调，更无法满足“双碳”目标下竞争性电力转型的制度需求。围绕“双碳”目标所进行的一系列变革中，能源领域的革命乃是重中之重。

能源革命触及多重制度革命，而法律革命势必成为引领能源革命成功的切入点。价值目标是贯穿《电力法》始终的理念，《电力法》的法律革命的起点应是价值目标的重塑。只有真正厘清价值目标的内涵，才能进一步构建《电力法》的制度体系，并使其成为撬动电力市场低碳化改革的“阿基米德支点”。

（1）环保的价值目标意味着《电力法》需要保障能源安全。降碳是“双碳”目标的本质，这实际上也树立了国家能源安全保障的降碳导向，明确了排斥化石能源等传统能源的立场。《电力法》环保价值目标的实现需要围绕保障可再生能源开发利用和促进高碳能源清洁化利用两方面展开，弥补可再生能源发电市场竞争性秩序缺位的问题。具体来说，可再生能源的规划步调应与化石能源规划一致，促使可再生能源的补贴与收购更加标准化，通过诱致性激励手段促进可再生能源的消费。

（2）效率的价值目标则要求《电力法》要向着反映电力产业自由化的方向发展，这就要求立法者梳理好政府与市场之间的关系，体现出简政放权、刺激市场的主旨。《电力法》需要摆脱“电力行政管理法”的标签，重视对参与主体权利的保护，发挥市场资源配置作用。建立在科学区分可竞争环节和自然垄断环节的基础上，合理界定政府权力范围并明确职责分工。企业和政府之间应是经济管理关系，而非纯粹的行政管理关系。改变以往行政权威的纵向管理模式，更关注于经济民主的横向管理模式。企业利益和政府利益不是永远对立的，也可以相向而行。由此激励市场主体参与竞争，增加电力市场活力，形成多元化电力市场主体的竞争格局。《电力法》作为电力的基础性法律，其价值目标的现代化也应符合如今的低碳政策的时代需求，另外还肩负着构建竞争型电力市场的关键任务。如若《电力法》仍受先前“集资办电”的电力体制的桎梏，就会极大地损害法律的权威性。

3.2 可竞争环节中产权制度的构建与行政垄断规制

电力市场若要形成公平竞争的市场环境，还存在一定的制度性障碍，需要通过激励和规制两个方面协同运用来激活市场活力。电力产业的有序发展少不了电力市场良好秩序的支撑，竞争秩序则是市场秩序的灵魂。著名管理学家迈克尔·波特认为，处于完善的竞争法律制度环境之下的市场与企业是技术革命的带领者，有关竞争法律与政策的构建理应成为政府的重心。

电力市场的可竞争环节主要是发电与售电，关于制度激励这一方面，可在此两个环节中引入产权制度来维持有效竞争。关于产权的定义学界有许多说法，张五常认为产权是指享有一种财产的权利，也有学者认为产权是国家赋予个人的权利。实际上，产权的核心是一种经济权利，围绕财产而展开。界定产权的范围并不是单纯地赋予权力，而是责、权、利三者一起确定的过程。产权最重要的就是激励作用。如果明晰了产权的边界，其实也就建立和确认了产权制度。权力就不会被滥用，责任承担也可以落到实处。产权的激励作用源于产权制度的明确，界定了主体应得的利益范围，亦即主体拥有了预期收益和收益保障，并且所获利益和努力程度相匹配。在电力市场中，这样可以充分刺激发、售电市场主体采取行动，调动他们的积极性，使他们为了相应的利益而不断努力。

关于行政垄断规制这一层面，不可否认的是政府在经济建设的过程中给予了国有企业一定的竞争优势，而造成国有企业垄断性地位更主要的原因则是相关监管部门在对国有企业进行监督的过程中存在超越限度与边界的作为或者完全不作为的情况。这就需要国家能源局等相关部门针对监督管理售、发电企业的活动出台有关监管权力和权限的权力清单。为售、发电这类可竞争环节提供类型化的管理模式，避免出现制度漏洞，减少竞争性电力市场转型的负担。因此，培育电力市场的竞争文化，不仅可以为“双碳”目标的实现提供切实可行的方案，还可以为培育国家竞争优势提供竞争文化的土壤。

3.3 自然垄断环节中激励型监管制度的构建

电力输配环节属于电力市场的自然垄断环节。作为起承转合的环节，它衔接了上下游两个可竞争环节，但输配电网的转型切不可走向极端化的竞争性转型。因为电力首先应当保障正常的生产与生活用电，其次才是体现商品属性。输配电网与国民经济密切相关，且处于复杂的利益格局之中，所以对于“双碳”目标下的输配电网的制度构建也应规避完全竞争化与市场化。区别于可竞争环节中需要设立产权来刺激竞争以及运用法律规制手段来维护市场的公平秩序，自然垄断环节应更重视维护正常的产业秩序，尤其是减少电力输配环节对电力供给和消费环节的外部性影响。换句话说，输配电网的监管应注意输配电网对上下游环节产生阻碍或者限制竞争等扰乱产业秩序的情形。监管理念的恰当与否将直接影响监管效率的提升幅度，而激励型监管则是引导电力输配电企业自发维护产业秩序的新型监管模式。激励型监管是与传统“命令-控制”型监管相对的监管模式。该模式不仅关注到“命令-控制”型监管模式下主体的“避害性”，还能回应主体的“趋利性”。结合输配电网的现状，可以以签订契约的方式进行监管，通过以双方共同利益为取向的监管契约，从而确保输配电企业的合理预期利益。关于契约的内容，双方主体可通过完善有关权利义务、奖惩机制、收益模式等内容来实现监管价值目标。这种契约形式的监管方式给予监管主体一定的自由裁量权，诱导输配电企业正确运用自身的信息优势以减少权力寻租，同时选择管主体所期望的行为来替代逆向选择。由此看来，传统的“命令-控制”型监管模式不符合输配电网的监管，而激励型监管下的契约式监管更契合“双碳”目标下竞争性电力市场的构建理念，即通过监管主体指引输配电企业采取正确的行动，不去排除或限制上下游的竞争秩序，衔接好市场化价格机制，达到提高经营绩效、盘活电力市场的目标。

4 结语

“双碳”目标确立了能源发展战略的近景与远景，电力在减碳中的作用日益凸显，低碳成为电力市场的发展方向，随即产生的能源消费电气化、能源生产清洁化、能源利用低碳化等理念都在践行着“绿色新政”的思想。然而，目前电力市场的供给、消费、输配环节的竞争并不充分，这些现象可归因于电力市场的特殊性以及行政垄断和市场势力的难以规制性。因而，我国传统电力体制的理念转变迫在眉睫，需要运用法律手段构建竞争性电力市场的制度基础。

《电力法》的现代化是《电力法》修订的主要任务，应确立“环保与效率”为《电力法》的新价值目标，为《电力法》的制度体系夯实基础。电力产业不同环节的竞争属性不尽相同，发电与售电这类可竞争环节需要明确产权制度来促进市场竞争并且规制行政垄断，而在自然垄断环节需要引入激励型监管制度，如此才能为我国构建“统一开放、竞争有序”的电力市场按下“快进键”。
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